Самовольная постройка. Правовой режим самовольной постройки: проблемы теории и практики Белорусский государственный университет

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра гражданского права

Самовольное строительство, его правовые последствия: теория и практика

Прокоповича Александра Александровича

студента 3 курса, 9 группы

специальность «Правоведение»

очная форма обучения

_____________________________

(подпись студента)

Научный руководитель:

Старший преподаватель

Федорова Юлия Александровна

Минск, 2017

Глава 1. Самовольное строительство: исторический экскурс……….…………3

Глава 2. Самовольное строительство: теория и практика …..………………….6

Глава 3. Способы приобретения права собственности при самовольном строительстве………………………………............................................................9

Список литературы……………………………………………………………….15

Глава 1. Самовольная постройка: исторический экскурс.

Так как, наша правовая система относится к романо-германской правовой системе, динамику развития института самовольной постройки следует начать с римского права. Оно служит опорой для большинства исследований в юриспруденции. Самовольное строительство и его результат понимались римскими юристами, с одной стороны, как бесспорное нарушение прав собственника земельного участка, а с другой – как один из случаев поступления имущества в собственность хозяина земельного участка. По Институциям Гая, постройка, воздвигнутая кем-либо на земле собственника, несмотря, что он построил ее для себя, становилась собственностью собственника земли. Так как, построенное на поверхности земли принадлежит собственнику земельного участка – simper superficiem solo cedere (все находящееся на поверхности следует земле) - "право почвы".

Данный подход позволил рассматривать постройку, осуществленную таким способом, в качестве одного из способов приобретения права собственности. Речь идет о приращении имущества. Д. И. Мейер выделял в качестве отдельного вида приращение движимого имущества к недвижимому, в частности застроение (inaedificatio). Предусматривалось два случая застроения. Второй из них схож с самовольной постройкой – "собственник материала застраивает чужое место".

В данной ситуации "хозяин места" приобретает, по приращению, право собственности на сооруженное здание. На собственника земли с приобретением права собственности на строение возлагалась обязанность возращения стоимости использованного материала, то есть собственник материала был вправе требовать возмещения фактически понесенных убытков в связи с переходом права собственности на постройку. Но, если собственник места отказывал в возмещении фактически понесенных убытков, то собственник материала мог потребовать обратно употребленный им материал – снести строение.

Большинство правовых систем закрепляют переход самовольно возведенной постройки к собственнику земельного участка, и одновременно, используя принцип диспозитивного регулирования, предоставляют право застройщику на различного рода компенсации (ст. 555 Гражданского кодекса Франции, ст. 936 Гражданского кодекса Италии).

Советское право предъявляло жесткие требования к использованию земли – в основе лежал принцип целевого предоставления и использования земельных участков. По целевому назначению использовать землю вправе было только то лицо, которому в установленном порядке предоставлялся земельный участок. По данному критерию и характеризовалось самовольное строительство. Не допускались иски о признании права собственности на самовольную постройку.

В 1927 году институт права застройки был сильно изменен: жилищным кооперативам земля стала предоставляться в бессрочное пользование с одновременным возникновением у них права собственности на возведенные строения. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 года "О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов" право застройки было вообще отменено, но на юридической природе "самостроя" это не сказалось.

Гражданский кодекс БССР 1964 года подробно характеризует понятие и правовые последствия самовольной постройки. Таковой являлся жилой дом (дача) или часть дома (дачи), построенные гражданином без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил. То есть объектом самовольной постройки было только жилое помещение. А осуществить данную постройку мог лишь гражданин. Возведение объектов самовольного строительства юридическими лицами не рассматривалось в качестве. В результате, до сих пор при рассмотрении споров в суде отдельные земельные вопросы остаются нерешенными, некоторые юридические факты вызывают сомнение. Так, отсутствие первичных правоустанавливающих документов на землю под спорным объектом или документов по правомерному его возведению дает повод для признания объекта самовольной постройкой.

Данная статья также предусматривала снос постройки лицом, осуществившим самовольное строительство, или за его счет. О признании права собственности на самовольную постройку не упоминалось.

В советский период закон однозначно воспринимал самовольное строительство как гражданское правонарушение, не допуская возможность признания права собственности на нее. Самовольная постройка не рассматривалась как способ приобретения права собственности, наряду с находкой, созданием новой вещи.

Действующее гражданское законодательство изменило взгляды в отношении самовольной постройки в современных рыночных условиях.

Самовольным строительством в соответствии со ст. 223 ГК РБ является деятельность лица по созданию или изменению недвижимого имущества путем строительства, реконструкции (пристройки, надстройки, перестройки) капитального строения (здания, сооружения), если она осуществлена:

1) на самовольно занятом земельном участке;

2) на земельном участке, используемом не по целевому назначению либо предоставленном государственным органом, не имеющим полномочий на принятие соответствующего решения, и (или) без проведения аукциона, когда предоставление земельного участка возможно только по результатам аукциона, и (или) предоставленном с нарушением установленной очередности предоставления земельных участков, и (или) без предварительного согласования места размещения земельного участка, если в соответствии с законодательными актами требуется его проведение;

3) без получения необходимых разрешений на строительство, реконструкцию либо без проектной документации в случаях, когда необходимость ее подготовки предусмотрена законодательством, либо с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил

если иное не установлено Президентом Республики Беларусь.

Недвижимое имущество, созданное в результате самовольного строительства, является самовольной постройкой.

Закон также определяет последствия возведения такой постройки и условия, при которых суд может признать право собственности на самовольную постройку. Данные вопросы подробно исследуются в следующих главах работы.

Щербаков Н.Б., юрист.

Тот или иной институт гражданского права может быть рассмотрен с различных позиций (догматических, теоретических, практических). При этом, на наш взгляд, определенный интерес, а возможно, и пользу представляет рассмотрение соответствующего института исключительно с точки зрения практической, т.е. сквозь призму тех правовых проблем, которые возникают на практике (прежде всего в судебной практике) при применении правовых норм, являющихся позитивным выражением избранного для изучения института. Такой подход к изучению позволяет выделить достоинства и недостатки нормы, общее ее значение и назначение. Сделанные же выводы (конечно, если они есть) могут стать основой для теоретического осмысления. В настоящей статье предпринята попытка именно такого изучения, в связи с чем мы сознательно оставили за ее пределами вопросы теоретического характера. Предметом этого изучения является институт самовольной постройки.

Общие вопросы

Статья 222 ГК РФ содержит нормы следующего содержания.

1. Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
2. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.

1. Абзац утратил силу с 1 сентября 2006 года. - Федеральный закон от 30.06.2006 N 93-ФЗ.

Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.

Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Уже самое первое рассмотрение данных норм позволяет сделать определенные выводы.

Во-первых, институт самовольной постройки обладает, так сказать, двуединой природой. С одной стороны, ст. 222 ГК РФ представляет собой основание для приобретения права собственности; не надо забывать, что систематически рассматриваемая статья расположена в главе, посвященной приобретению права собственности. Однако, с другой стороны, рассматриваемый институт является и санкцией за осуществление строительства с нарушениями закона - ведь самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, а все сделки в отношении самовольных построек являются ничтожными.

Во-вторых, ст. 222 ГК РФ уже в первом своем пункте, который содержит критерии отнесения той или иной постройки к разряду самовольных, устанавливает общие требования, предъявляемые в том числе гражданским законодательством к процессу осуществления строительной деятельности. Такая деятельность должна осуществляться на земельном участке, принадлежащем застройщику на том или ином законном основании, с соблюдением требований земельного законодательства (не надо забывать, что п. 1 ст. 222 говорит о том, что недостаточно наличия лишь права на земельный участок, необходимо, чтобы он был предоставлен (предназначен) для строительства определенного объекта недвижимости). Затем строительство должно осуществляться при наличии на то необходимых разрешений, и прежде всего разрешения на строительство. И наконец, при строительстве необходимо соблюдать строительные и градостроительные нормы и правила (технические регламенты).

Такой подход законодателя, по всей видимости, не в последнюю очередь определяется тем, что строительная деятельность является деятельностью, связанной с повышенной опасностью для окружающих (п. 1 ст. 1079 ГК РФ), сложным технологическим процессом, результат которого должен отвечать требованиям безопасности эксплуатирующих его (пользующихся им) лиц. Кроме того, строительная деятельность затрагивает интересы не только застройщика, собственника (иного законного владельца) земельного участка, потенциальных пользователей соответствующего объекта, но и самого неопределенного круга лиц. Ведь возведенный объект становится частью соответствующего архитектурного (градостроительного) пространства, влияя тем самым на общий вид того или иного населенного пункта, его атмосферу, историю (надо заметить, что каждый новый объект недвижимости формирует историю того населенного пункта, в котором он возведен).

Поскольку институт самовольной постройки является и основанием приобретения права собственности, необходимо соотнести данное основание с некоторыми иными основаниями приобретения права собственности, тем более что данный вопрос нередко встречается на практике.

Прежде всего необходимо провести различие между самовольной постройкой и приобретательной давностью как основанием приобретения права собственности. Возможно ли приобрести право собственности на самовольную постройку в силу приобретательной давности? Вот тот вопрос, который подлежит рассмотрению <1>.

<1> Данный вопрос поставлен, например, в Постановлениях ФАС МО от 5 октября 2005 г. дело N КГ-А40/9388-05; ФАС СКО от 17 января 2007 г. дело N Ф08-6506/2006; ФАС ЗСО от 28 февраля 2007 г. дело N Ф04-601/2007(31413-А27-36).

Представляется, что самовольная постройка и приобретательная давность - институты, существующие в разных плоскостях. Изначально значение норм о приобретательной давности сводится к устранению правового положения, которое складывается вследствие нахождения объекта права собственности в незаконном владении добросовестного приобретателя и невозможности собственника вернуть себе утраченное владение той или иной вещью. В такой ситуации собственник обладает лишь титулом, но не обладает владением, в связи с чем он лишается реальной возможности распорядиться объектом своего права. Не может совершить акт распоряжения и добросовестный, но незаконный владелец, поскольку он не является собственником объекта своего владения. Следовательно, спорный объект выходит за рамки имущественного оборота, с чем правопорядок мириться не может. И здесь приобретают большую значимость нормы о приобретательной давности: если незаконный владелец открыто добросовестно непрерывно владеет вещью как своей собственностью в течение определенного времени, он становится собственником этой вещи и она тем самым вводится в имущественный оборот, поскольку теперь незаконный владелец уже собственник, имеющий возможность распорядиться своей вещью по своему усмотрению.

Отсюда следует, что приобрести право собственности в силу приобретательной давности можно лишь на вещь, которая находится в собственности другого лица, иными словами, только на чужую вещь, на что, в частности, указывается в Постановлении Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8. Что же касается самовольной постройки, то самовольный застройщик является единственным лицом, претендующим на приобретение права собственности на такую постройку, и уж конечно в силу п. 2 ст. 222 ГК РФ нет и не может быть собственника самовольной постройки. Если же этот собственник существует, то пока его право собственности не оспорено в установленном порядке, нет оснований говорить о том, что объект его господства - самовольная постройка. В связи с этим любые действия третьего лица, требующего признания права собственности в последнем случае, вызывают сомнения с точки зрения юридической корректности, но одновременно могут быть отнесены к форме оспаривания права собственности.

Кроме того, примечательно в связи с этим и соотношение ст. 222 и п. 1 ст. 218 ГК РФ, в силу которого на вновь созданную вещь право собственности приобретает создавшее эту вещь лицо, но только в том случае, если создание новой вещи было осуществлено с соблюдением требований закона. Квалификация вновь созданного объекта недвижимого имущества как самовольной постройки свидетельствует о том, что она создана с нарушением императивных требований закона, что исключает в силу указанной нормы приобретение права собственности на нее.

В связи с этим можно сделать два вывода. Первый вывод заключается в том, что никакая давность владения не может перебороть нарушений требований закона при создании новой вещи. При этом есть основания к постановке вопроса о том, что в контексте ст. 234 ГК РФ претендующий на приобретательную давность самовольный застройщик не будет добросовестным. И это еще одно основание невозможности применения норм о приобретательной давности.

Второй вывод, который мы можем сделать, касается принципиального соотношения ст. 218 и 222 ГК РФ. Как представляется, ст. 218 ГК РФ является общей нормой, регулирующей вопросы приобретения права собственности на любую (как движимую, так и недвижимую) вновь созданную вещь. Статья 222 ГК РФ как основание приобретения права собственности имеет специальное значение и является исключением из общего правила ст. 218 ГК РФ. Данное исключение, как представляется, в силу указанного соотношения должно носить (и носит) весьма ограничительный характер, не предполагающий распространительного толкования.

Таким образом, видится соотношение института самовольной постройки с отдельными основаниями приобретения права собственности в контексте имеющейся практики. Однако и довольно беглое рассмотрение этого вопроса позволяет сделать некоторый вывод в отношении собственно института самовольной постройки как основания приобретения права собственности - приобретение права собственности по основанию, предусмотренному ст. 222 ГК РФ, носит исключительный характер, содержание и пределы которого будут рассмотрены ниже.

Вместе с тем изложенное не может не вызвать еще одного, весьма практичного, вопроса. Несложная арифметическая операция позволяет сделать вывод о том, что если вопрос о приобретении права собственности на самовольную постройку в силу приобретательной давности поставлен в настоящее время, то сама постройка возведена до введения в действие части первой ГК РФ, в состав которой входит ст. 222. Законом о введении в действие части первой ГК РФ обратная сила ст. 222 ГК не придана, стало быть, в силу ст. 5 названного закона к соответствующим отношениям (в данном случае связанным с самовольным строительством) должны применяться нормы действующего на момент возникновения и существования этих отношений закона. Таким законом является ГК РСФСР 1964 г.

В ГК РСФСР входила ст. 109, которая именовалась "Последствия самовольной постройки дома" и содержала в себе следующие нормы.

Гражданин, построивший жилой дом (дачу) или часть дома (дачи) без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил, не вправе распоряжаться этим домом (дачей) или частью дома (дачи) - продавать, дарить, сдавать внаем и т. п.

По решению исполнительного комитета районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов такой дом (дача) или часть дома (дачи) сносятся гражданином, осуществившим самовольное строительство, или за его счет, либо по решению суда могут быть безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местного Совета народных депутатов.

При безвозмездном изъятии у гражданина на основании настоящей статьи жилого дома (дачи) или части дома (дачи) суд может лишить его и проживающих с ним лиц права пользования этим домом (дачей). Однако, если эти граждане не имеют иного жилого помещения, пригодного для постоянного проживания, исполнительный комитет местного Совета народных депутатов, которому передан изъятый дом (дача), предоставляет им другое жилое помещение.

Из приведенных норм следует, что по своей структуре и логике, за одним единственным, но существенным для нашего вопроса исключением, она соответствовала ст. 222 ГК РФ: она распространялась только на жилые постройки, возведенные гражданами, и не имела никакого отношения к нежилым постройкам, возведенным негражданами.

Таким образом, налицо интересная правовая ситуация, которая разрешается на практике по-разному <2>.

<2> См., напр.: Постановления ФАС ДО от 11 сентября 2002 г. дело N Ф03-А04/02-1/1811; ФАС СЗО от 6 августа 2003 г. дело N А05-9710/02-485/5, от 12 июля 2006 г. дело N А21-6467/2005; ФАС УО от 13 октября 2004 г. дело N Ф09-3333/04-ГК.

Одни суды исключают признание в указанной ситуации самовольной постройкой нежилого строения, возведенного негражданином, ссылаясь на ст. 109 ГК РСФСР.

Другие суды в результате систематического истолкования советского законодательства приводят к выводу, что в целом советское законодательство регулировало вопросы последствий самовольного строительства нежилых строений, возведенных негражданами <3>.

<3> Здесь прежде всего используется Постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. N 390, которое предусматривало снос любых самовольных построек в административном порядке (см., например: Постановление ФАС ВСО от 14 мая 2003 г. дело N А19-17497/02-22-Ф02-1325/03-С2).

Между тем такое толкование советского законодательства представляется далеко не бесспорным. Следует признать, что в условиях государственной монополии на землю, отсутствия частной собственности на недвижимость у хозяйствующих субъектов, жесткого административно-командного регулирования хозяйственной (в том числе строительной) деятельности государственных предприятий вопрос о последствиях самовольного строительства нежилых помещений негражданами не мог стоять в практической плоскости. Речь, безусловно, шла о простейших бытовых случаях самозахвата земли в сельских местностях, строительства различных жилых строений с выходом за пределы своего земельного участка или известных ограничений по площади жилых построек, находящихся в личной собственности граждан.

Таким образом, объективно мы приходим к выводу, что вопрос о последствиях самовольного строительства нежилых объектов недвижимости негражданами не регулировался и не мог регулироваться советским гражданским законодательством.

В связи с этим в практическую плоскость переходит выбор между следующими двумя способами решения поставленной задачи: либо применять нормы ГК 1964 г. и в любом случае постановки перед судом вопроса о самовольности постройки отвечать на этот вопрос отрицательно, либо исключить индульгенцию на все, что построено до введения в действие части первой ГК РФ. Именно за данный подход следует высказаться, приведя следующие аргументы.

Первое. Распространение норм о самовольных постройках на нежилые постройки, возведенные негражданами, едва ли может привести к негативным последствиям в отношении построек, возведенных в период существования СССР, имея в виду жесткий контроль за строительством в это время. Единственный вопрос, который может возникнуть (и возникает) на практике, связан с утратой нынешним владельцем постройки, возведенной в 1970 - 1980-е гг., соответствующей разрешительной документации. Данный вопрос может быть разрешен в арбитражном суде путем установления факта, имеющего юридическое значение, т.е. в порядке особого производства, в рамках которого возможно установление факта выдачи необходимых на момент возведения построек документов (разрешений). В случае же невозможности в силу объективных причин установить данный факт целесообразно на законодательном уровне установить упрощенный порядок легализации таких построек.

Второе. Что касается построек, возведенных в начале 1990-х гг., то общеизвестно, что в этот период становления по существу нового государства надзор за строительной деятельностью в определенной степени был ослаблен, что на практике привело к возведению построек без получения необходимых разрешений, с существенным нарушением строительных и градостроительных норм и правил, которые могут угрожать жизни и здоровью неопределенного круга лиц. Однако этот последний довод не является основным в пользу аргументируемого подхода. По всей видимости, главным здесь является то, что мы имеем дело с классическим пробелом в законе. В силу приведенных причин, безусловно, у законодателя в начале 1960-х гг. отсутствовали основания для широкого понимания института самовольной постройки. Между тем изменения общественных отношений на рубеже 1980 - 1990-х гг. сделали институт самовольной постройки крайне актуальным именно в отношении нежилых построек, возведенных негражданами. Однако правовое регулирование рассматриваемого вопроса пришло несколько позже в силу объективных причин. Поэтому в отношении правового регулирования самовольного строительства нежилых построек негражданами образовался вакуум, который можно и нужно заполнить, применив по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ) нормы о самовольных постройках ГК 1964 г. к нежилым постройкам, возведенным негражданами. В связи с этим приходится констатировать, что всей этой проблемы могло бы и не быть, если бы законодатель в свое время в Законе о введении в действие части первой ГК РФ придал бы его ст. 222 в интересующей нас части обратную силу.

Еще один общий вопрос, связанный с данным институтом, можно сформулировать следующим образом: является ли регистрация права собственности на объект недвижимости имущества препятствием для предъявления и удовлетворения судом требований лица, полагающего себя заинтересованным, о сносе такого объекта, как самовольная постройка? Вопрос имеет большое практическое значение, причем и в более общем ракурсе. Это вопрос о надлежащих формах оспаривания зарегистрированного права собственности <4>.

<4> Такие вопросы поставлены, в частности, в Постановлениях ФАС СКО от 4 февраля 2004 г. дело N Ф09-117/04-ГК; от 27 февраля 2007 г. дело N Ф09-47/07-С6.

Представляется, что наличие государственной регистрации в указанном случае не является препятствием для принятия судом решения о сносе самовольной постройки, поскольку по своей природе иск о сносе самовольной постройки, право собственности на которую зарегистрировано, является специфической формой оспаривания (признания недействительной) зарегистрированного права собственности, что прямо предусмотрено законом. По существу, предъявляя данное требование, заинтересованное лицо оспаривает основание регистрации, т.е. основание для осуществления регистрирующим органом соответствующих действий. Предметом доказывания по делу будет являться то, что соответствующий объект недвижимого имущества создан с нарушением требований закона, иными словами, отсутствует главная предпосылка для возникновения права собственности на вновь созданную вещь (ст. 218 ГК РФ).

При этом вопрос о судьбе регистрационной записи (решения регистрирующего органа как ненормативного акта) принципиального значения не имеет, поскольку здесь эта запись (решение) приобретает исключительно технический характер, который сводится к техническому определению судьбы записи в реестре. С момента вступления в законную силу решения суда о сносе самовольной постройки, право собственности на которую было зарегистрировано, юридически спорный объект погибает. Он уже не существует в глазах правопорядка, и не имеет значения, когда - через день, неделю, месяц - будет осуществлен фактический его снос. Отсюда следует, что не требуется предварительного признания недействительным решения регистрирующего органа о регистрации права собственности на постройку, впоследствии оказавшуюся самовольной (заметим в скобках, что возможны ситуации, когда оснований для признания недействительным решения о регистрации не будет). Суд, вынеся решение о сносе самовольной постройки, поэтому должен направить копию решения в регистрирующий орган для осуществления технической по своей сути операции внесения соответствующей записи в реестр. Такой вывод является и практически оправданным, поскольку преграждает пути для имеющих в настоящее время место злоупотреблений со стороны самовольных застройщиков - ответчиков по указанному роду делам. Данное злоупотребление заключается в том, что, проиграв процесс, самовольный застройщик стремится, пользуясь имеющейся записью в реестре о его праве собственности на юридически уже погибший объект, продать его третьему лицу, а впоследствии, не исключено, самоликвидироваться, что приводит к нарушению интересов третьего лица (покупателя), дестабилизации оборота.

Характеристики самовольной постройки

Характеристики самовольной постройки можно разделить на две большие группы.

Первая группа разрешает вопрос о том, какая постройка по своим физическим (техническим) характеристикам может быть признана самовольной.

Статья 222 ГК РФ изначально, безусловно, рассчитана на вновь создаваемое (созданное) недвижимое имущество, которое является таковым по своим физическим характеристикам (ст. 130 ГК РФ). Иногда в юридической практике бытует мнение, что самовольной постройкой поэтому не может быть признан объект незавершенного строительства, поскольку он не является собственно постройкой, законченным строительством объектом; объект незавершенного строительства является как бы "недопостройкой". С таким выводом невозможно согласиться, ибо объект незавершенного строительства является объектом недвижимости в силу прямого указания закона. В связи с этим этап строительства не имеет никакого отношения к возможности признания объекта строительства самовольной постройкой.

Однако могут вызвать определенные сомнения основания для столь ограничительного законоположения: почему оно распространяется лишь на объекты недвижимого имущества? <5> Что, так называемые временные сооружения из легковозводимых конструкций не могут отвечать всем трем признакам самовольности строительства? Представляется, что могут. В связи с чем есть основания для применения норм о самовольных постройках к объектам, не относящимся к недвижимости по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ).

<5> Эти вопросы поднимаются, в частности, в Постановлениях ФАС УО от 20 октября 2005 г. дело N Ф09-3434/05-С6; ФАС ВСО от 18 октября 2006 г. дело N А19-46434/05-23-47-Ф02-5506/06-С2 и многих других.

Еще одним вопросом, возникающим на практике, является вопрос о том, распространяются ли нормы о самовольных постройках на реконструируемые объекты недвижимого имущества. С точки зрения буквального прочтения ст. 222 ГК РФ очевидно, что нет, ибо здесь говорится о вновь созданном объекте недвижимости. Именно поэтому в законе используется такая санкция, как снос. Между тем самовольно реконструированный объект также может отвечать всем трем критериям отнесения постройки к самовольной (нельзя упускать из виду, что такая форма реконструкции, как пристройка, осуществляется на участке, прав на который у застройщика (реконструктора) может и не быть).

Возможность применения норм о самовольной постройке к самовольной реконструкции следует из Постановления Президиума ВАС РФ от 26 июля 2005 г. N 665/05. Однако представляется, что данная правовая позиция нуждается в развитии. Необходимо признать, что ст. 222 ГК РФ не регулирует вопросы самовольной реконструкции. Поэтому есть все основания для применения норм о самовольных постройках к случаям самовольной реконструкции по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ). Это обусловлено в том числе и практическими причинами. Каким образом суд будет применять такую санкцию, как снос, в случаях, когда реконструкция выразилась в надстройке объекта недвижимости, его перепланировке или иных строительных действиях, затрагивающих конструктивные характеристики реконструируемого объекта? Здравый смысл подсказывает, что в большинстве случаев нецелесообразно сносить весь реконструируемый объект, однако к обратному выводу подталкивает ст. 222 ГК РФ. Применение норм о самовольных постройках к самовольной реконструкции по аналогии закона позволяет также по аналогии применить и такую санкцию, как снос. Применительно к строительству нового объекта его снос означает не что иное, как восстановление земельного участка, на котором он возводится, приведение его в первоначальное состояние. В случаях самовольной же реконструкции такая санкция, как снос, должна пониматься как восстановление реконструируемого объекта, приведение его в состояние, предшествующее реконструкции. И только в случае отсутствия технической возможности для такого восстановления реконструируемый объект следует сносить в целом.

Вторая группа характеристик касается критериев отнесения построек к самовольным. Как было указано, этих критериев три, при этом наличия любого из этих критериев достаточно для квалификации постройки как самовольной.

Снос самовольной постройки. Требования о сносе самовольной постройки

Прежде всего необходимо определиться с порядком сноса самовольных построек, хотя на первый взгляд это тот вопрос, которым должно заканчиваться изложение вопроса о сносе в целом. Однако это не так.

В настоящее время на практике применяются два альтернативных порядка сноса самовольных построек. Первый - это судебный порядок сноса, когда заинтересованное лицо обращается с соответствующим требованием в суд, который рассматривает дело по существу и принимает решение об удовлетворении иска либо об отказе в иске. Второй порядок является административным порядком сноса самовольных построек, суть которого сводится к следующему: во многих субъектах Федерации, муниципальных образованиях существуют специальные органы, которые, обобщенно говоря, можно назвать комиссиями по борьбе с самовольным строительством. К полномочиям данных комиссий относятся мониторинг строительных площадок в пределах соответствующей территории, выявление допущенных нарушений при строительстве и предъявление требований об их устранении. Однако апофеоз деятельности комиссии - вынесение в административном порядке решения о сносе самовольной постройки, что является основанием для того, чтобы на строительную площадку выехали бульдозеры (специальная строительная техника) и снесли соответствующий объект. В контексте судебной практики вопрос о возможности существования такого порядка сноса встал при рассмотрении судами дел об оспаривании решений названных комиссий о сносе самовольных построек (гл. 24 АПК РФ). При этом судебная практика в большинстве своем склоняется к отрицательному отношению к самой возможности принятия решения о сносе самовольной постройки в административном порядке. Основанием для такого подхода является ст. 35 Конституции РФ, в силу которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а также общие положения гражданского законодательства, запрещающие произвольное вмешательство государства в частные дела <6>.

<6> Наибольшее обоснование такой подход нашел в Постановлении ФАС СКО от 25 октября 2005 г. N Ф08-5125/2005, в котором, в частности, говорится: "Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя, правомерно сославшись на то, что распоряжение не соответствует статье 35 Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность лишения права собственности только на основании судебного решения... Кроме того, решение вопросов о сносе самовольных построек не относится к компетенции административных органов. Гражданское законодательство основано на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, судебной защите нарушенных прав (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Распоряжение о сносе в той или иной степени нарушает каждое из указанных базисных положений гражданского права... Действующее законодательство не предоставляет административным органам права принимать решения о сносе самовольных построек, следовательно, такие решения может принимать только суд".

Против такого подхода обычно выдвигается следующий аргумент. В силу п. 2 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку не возникает. Так чего же в таком случае лишает предполагаемого самовольного застройщика указанная комиссия? Наверное, не права собственности, ибо оно на самовольную постройку принципиально возникнуть не может. Против этой позиции можно выдвинуть контраргументы, с одной стороны, обосновывающие ее неточность, а с другой стороны, указывающие на ее лукавство.

Во-первых, критикуемая позиция построена на игре слов. Да, действительно, право собственности на постройку не возникает, следовательно, решение о сносе самовольной постройки, принятое в административном порядке, не подпадает под диспозицию ст. 35 Конституции РФ. Однако логически (да и юридически) основанием для вынесения указанного решения является квалификация соответствующей постройки как самовольной, и наоборот, следствием квалификации постройки как самовольной является вынесение решения о сносе. Таким образом, так или иначе в административном порядке принимается решение о том, может ли застройщик обладать правом собственности на возводимый или возведенный им объект.

Во-вторых, изучение ст. 222 ГК РФ (в частности, ее явная изначальная направленность лишь на объекты недвижимого имущества) наталкивает на ту мысль, что в ней идет речь о том, что право собственности на самовольную постройку не возникает как на объект недвижимого имущества. Однако все ли готовы к выводу, что застройщик не обладает никаким правом в отношении возводимого им объекта? Представляется, что застройщик обладает правом собственности на возводимый объект строительства как на объект движимого имущества, как на комплекс строительных материалов. Иначе мы получаем ничем не объяснимую ситуацию. Строительство осуществляется всегда из строительных материалов, которые находятся на праве собственности у предоставившей эти строительные материалы стороны (заказчика (застройщика) либо подрядчика, реже - инвестора) до момента их фактического использования в работе. С этого момента юридически соответствующие материалы погибают, становясь частью единого целого (строящегося объекта). В случае, если мы не придем к выводу, что до государственной регистрации права собственности на вновь создаваемый объект недвижимости у застройщика отсутствует право собственности на этот объект как на объект движимого имущества, мы придем к едва ли допустимому заключению, что соответствующие строительные материалы, работы вкладываются в никуда, в некий объект, который не является собственностью никого, т.е. является в какой-то степени ничьим объектом, в бытовом смысле объектом бесхозяйным.

Отсюда следует, что решение о сносе самовольной постройки, принятое в административном порядке, затрагивает право собственности застройщика на объект строительства и мы имеем дело не с чем иным, как с лишением имущества в административном порядке, что прямо нарушает ст. 35 Конституции РФ. Следовательно, в ныне существующем правовом регулировании возможен только один порядок сноса самовольных построек - судебный.

Разрешив данный вопрос, необходимо установить, кто вправе поставить перед судом вопрос о сносе самовольной постройки. Данный вопрос является чрезвычайно сложным.

Вместе с тем нет никаких сомнений (в том числе и на практике), что правом на предъявление соответствующего требования обладает собственник земельного участка, на котором возведена постройка <7>.

<7> Рассматриваемый вопрос нашел отражение, в частности, в Постановлениях ФАС СЗО от 28 октября 2004 г. дело N А21-12438/03-С2; от 16 февраля 2007 г. дело N А66-9114/2005.

Однако сразу же возникает множество иных вопросов, первым среди которых следует назвать следующий: по любому ли основанию отнесения постройки к самовольной собственник имеет право на иск? В отношении данного вопроса возможны два подхода.

В соответствии с первым из них собственник по любому из таких оснований вправе обратиться с иском о сносе самовольной постройки. Обоснование такого подхода может быть только одно - абсолютный характер права собственности.

Между тем такой подход не может не вызывать возражений. Заслуживает, на наш взгляд, внимания позиция, в силу которой собственник вправе заявить требование о сносе возведенной на его земельном участке постройки только по первому из оснований отнесения постройки к числу самовольных, а именно в случае, когда собственник не предоставлял самовольному застройщику какого-либо права на свой земельный участок, а если и предоставлял, то не давал разрешения на строительство того объекта, который был возведен самовольным застройщиком.

Однако неясно, какие права и охраняемые законом интересы собственника затрагиваются в случае, когда арендатор его земельного участка, имея разрешение собственника, возвел объект недвижимости, скажем, без получения разрешения на строительство? В связи с этим ввиду отсутствия какого-либо положительного ответа на этот вопрос весьма зыбким оказывается право собственника в такой ситуации на иск о сносе самовольной постройки.

Однако даже если на практике возобладает первый подход, нам важно зафиксировать, что собственник будет обладать лишь правом, но не обязанностью на заявление иска о сносе самовольной постройки, возведенной на его земельном участке.

Второе затруднение на практике, связанное с собственником как истцом по делу о сносе самовольной постройки, коренится в вопросе о сроке исковой давности предъявления такого требования <8>.

<8> Данная проблема поднята, например, в Постановлении ФАС ВВО от 25 апреля 2002 г. дело N А43-10529/01-22-380.

С одной стороны, возможно, есть основания для вывода о том, что у этого требования, основанного на ст. 222 ГК РФ, общий срок исковой давности - три года с момента, когда собственник узнал или должен был узнать о нарушении своего права, т.е. о самовольном строительстве на его земельном участке. С другой стороны, для такого вывода нет достаточных ни теоретических, ни практических оснований. По своему содержанию и, главное, по последствиям удовлетворения иск собственника о сносе самовольной постройки есть не что иное, как негаторное требование (ст. 304 ГК РФ), на которое срок исковой давности не распространяется (ст. 208 ГК РФ). К этому выводу мы можем прийти двумя путями: либо вообще отождествив иск о сносе, заявленный собственником, а равно иным субъектом негаторного требования, с негаторным иском, либо применив нормы о негаторных требованиях к иску о сносе на основании аналогии закона (ст. 6 ГК РФ). С практической точки зрения иной вывод лишен какого-либо смысла. Представим себе следующую фабулу дела. Собственник заявляет требование о сносе самовольной постройки. Ответчик (самовольный застройщик) заявляет о пропуске срока исковой давности. Суд, установив, что требования заявлены за пределами срока исковой давности, отказывает по этому основанию в иске. Такое развитие событий нисколько не спасает самовольного застройщика от сноса, поскольку собственник впоследствии может заявить негаторный иск, в рамках которого судом будет рассмотрен тот же круг вопросов, что и при рассмотрении иска о сносе самовольной постройки.

Большую проблему для практики представляет возможность участия прокурора либо различных надзорных органов (например, органов, осуществляющих строительный надзор) в деле о сносе самовольной постройки в качестве истца <9>.

<9> Об этом см.: Постановления ФАС ПО от 18 мая 2004 г. дело N А12-5243/02-С20, от 5 мая 2005 г. дело N А06-3965У-4/04; ФАС СЗО от 28 октября 2004 г. дело N А21-12438/03-С2.

Прокуроры и различные надзорные органы заявляют требования о сносе самовольных построек. Суды рассматривают данные требования по существу, принимая решения о сносе самовольной постройки или отказывая в удовлетворении этих требований.

Вместе с тем права прокурора на участие в арбитражном процессе ограничены ст. 52 АПК РФ, в силу которой прокурор в определенных случаях вправе заявлять в арбитражный суд следующие требования: о признании недействительными сделок, о применении последствий недействительности сделки, о признании недействующими нормативных правовых актов, о признании недействительными ненормативных правовых актов. Требование о сносе самовольных построек в ст. 52 АПК РФ не упомянуты, в связи с чем единственным с точки зрения арбитражного процесса выводом является вывод о том, что прокурор не имеет права заявлять в арбитражный суд требования о сносе самовольной постройки. При этом подход законодателя, направленный на ограничение прав прокурора на участие в арбитражном процессе, является сознательным.

Приблизительно такая же ситуация складывается и в отношении права различных государственных (муниципальных) органов заявлять требования о сносе самовольных построек. В соответствии со ст. 53 АПК РФ названные органы вправе обращаться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом. Однако в нашей правовой системе отсутствует закон, прямо или косвенно наделяющий какой-либо орган правом заявления в арбитражный суд требования о сносе самовольной постройки (при этом случаи заявления таких требований органами, уполномоченными на управление государственным (муниципальным) имуществом, очевидно, не подпадают под действие данной статьи, поскольку эти органы выступают в процессе в качестве представителей собственника соответствующих земельных участков, на которых возведены самовольные постройки третьими лицами (самовольными застройщиками)).

В связи с этим практика выявила пробел, представляющий весьма серьезную проблему в применении ст. 222 ГК РФ. При этом само существование этой проблемы и ее разрешение зависят от того подхода, который мы изберем к порядку сноса самовольных построек. В случае, если мы признаем административный порядок сноса, нет надобности допускать в арбитражный процесс по соответствующей категории дел как прокурора, так и соответствующие надзорные органы, ведь они вправе обратиться в упомянутую нами комиссию и поставить перед ней вопрос о принятии в административном порядке решения о сносе. Если же мы признаем лишь один, судебный, порядок сноса самовольных построек, а основания для этого вывода, как мы указывали, коренятся не в волюнтаризме, а в объективной оценке существующей системы правового регулирования, особенно в части базовых основ последней, мы придем к неутешительному выводу, что при существующем регулировании прав прокурора и надзорных органов на предъявление в суд требований о сносе самовольных построек поставить перед судом вопрос о том, что конкретная самовольная постройка должна быть снесена, будет некому (прокурор и надзорные органы не имеют право этого делать, собственник, если даже и имеет право предъявить такое требование, не обязан этого делать, при этом нельзя исключать многочисленные случаи, когда собственник земельного участка и застройщик - одно лицо). Таким образом, положения ст. 222 ГК РФ в существенной части содержащейся в них санкции останутся нереализуемыми, а сами эти положения - фактически недействующими.

Таким образом, практикой выявлена грубая разбалансированность механизмов реализации ст. 222 ГК РФ, здесь возможны два пути нахождения соответствующего баланса.

Первый касается возможных законодательных инициатив, направленных на предоставление прокурору, соответствующим надзорным органам, действующим в интересах неопределенного круга лиц, а также государства, права на заявление в арбитражный суд требования о сносе самовольной постройки.

Второй подход предполагает оценку возможности выявления в системе правового регулирования права названных лиц на заявление упомянутых требований. Последний подход с практической точки зрения представляется более реалистичным и находит свое оправдание в основополагающих принципах правового регулирования. Приведем возможное обоснование к выявлению в имеющейся правовой системе права надзорного органа в пределах своей компетенции заявить требование о сносе самовольной постройки. Что представляет собой полномочие государственного (муниципального) органа? Думается, что это не что иное, как элемент его правового статуса, так же как элементом правового статуса гражданина являются его права. Что бы сказал гражданин, если бы ему были предоставлены определенные права, реализовывать (защищать) которые он вправе только в случаях, предусмотренных законом (проще говоря, если реализация или защита того или иного права поставлена в зависимость от того, забыл или не забыл законодатель указать в том или ином законе такую возможность)? Думается, что большинство граждан единодушно ответили бы на этот гипотетический вопрос следующим образом: предоставленное на таких условиях право правом вовсе не является, ибо любое право предусматривает свободную возможность его правообладателя защищать и реализовывать это право в судебном порядке. Равным образом можно прийти к выводу, что полномочия того или иного органа, реализация которых в судебном порядке поставлена в зависимость от каких-либо обстоятельств, строго говоря, полномочиями не являются. И в самом деле, ведь суды только для того и созданы, чтобы разрешать споры, связанные с реализацией (защитой) прав и полномочий.

Весьма спорным является вопрос о возможности предъявления в суд требования о сносе самовольных построек лицами, поименованными в последнем абзаце ст. 222 ГК РФ, т.е. лицами, для которых сохранение постройки нарушает их права и законные интересы либо создает угрозу их жизни или здоровью <10>.

В соответствии с первым подходом рассматриваемая норма закона предусматривает условия, при наличии которых исключается удовлетворение судом требования о признании права собственности на самовольную постройку, но не предоставляет право указанным в них лицам заявлять требования о сносе самовольных построек.

С таким подходом невозможно согласиться. Во-первых, он не учитывает то, что эти третьи лица могут быть субъектами негаторного требования. Но главное даже не это. С трудом можно представить суд, который откажет в иске о сносе самовольной постройки по основанию незаинтересованности истца в предъявленных требованиях, если это лицо докажет, что сохранение постройки нарушает его права и законные интересы либо создает угрозу его жизни или здоровью. Такое решение суда может быть квалифицировано только одним образом - оно является отказом в правосудии, что нельзя признать допустимым. Другое дело, что соответствующий истец должен доказать, что сохранение постройки нарушает его права или интересы либо создает угрозу его жизни или здоровью.

Теперь рассмотрим несколько вопросов, связанных с надлежащим ответчиком по делу о сносе самовольных построек.

Как следует из текста ст. 222 ГК РФ, самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Эта норма закона, как представляется, должна быть истолкована следующим образом. Суд может возложить обязанности по сносу самовольной постройки как на лицо, осуществившее постройку, так и на иное лицо, которое имеет возможность предъявить соответствующий счет самовольному застройщику. Рассмотрим оба этих случая.

На практике не возникает особых затруднений в случаях, когда самовольную постройку осуществило лицо, во владении которого находится постройка на момент рассмотрения спора. Такое лицо обоснованно признается надлежащим ответчиком по делу. Здесь только надо иметь в виду, что под лицом, осуществившим постройку, следует понимать и правопреемника этого лица в случаях, когда правопреемство осуществлено в результате реорганизации лица, осуществившего постройку.

Вместе с тем определенные споры существуют в отношении возможности и условий возложения обязанности по сносу на лицо, в создании самовольной постройки не участвующего. Классическим существующим на практике примером этого являются случаи, когда самовольная постройка была продана (введена в оборот) самовольным застройщиком. В связи с этим прежде всего следует отметить, что поступление самовольной постройки в обладание лица, ее не осуществлявшего, возможно по сделке (как правило, купли-продажи), которую можно квалифицировать только как ничтожную (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Здесь же возникает вопрос о возможности применения последствий недействительности сделки в виде двусторонней реституции. Что касается обязанности продавца (самовольного застройщика) вернуть покупателю цену переданной самовольной постройки во исполнение соглашения о ее купле-продаже, каких-либо сомнений не возникает. Однако иногда суды полагают, что по подобного рода делам невозможна двусторонняя реституция, ибо возврат самовольной постройки продавцу в такой ситуации свидетельствовал бы о наличии или возникновении на стороне продавца права собственности в отношении самовольной постройки <11>.

Между тем такой подход вызывает принципиальные сомнения. Механизм реституции (п. 2 ст. 167 ГК РФ) представляет собой техническую операцию, по существу зеркальную исполнению договора. В силу этого своего характера реституция никак не может являться основанием для вывода о возникновении на стороне продавца какого-либо права. Поэтому реституция применительно к рассматриваемым отношениям возможна и целесообразна.

При осуществлении реституции представляется, что именно продавца самовольной постройки необходимо обязывать к ее сносу. Однако в случае, когда перед судом заинтересованное лицо ставит лишь вопрос о сносе самовольной постройки (а этим лицом никогда не будет сторона по сделке), суд должен разрешить спор по существу и при наличии к тому оснований обязать снести самовольную постройку то лицо, которому предъявлен иск (в том числе и покупателя постройки, который в последующем не лишен возможности признания соответствующей сделки недействительной, применения последствий недействительности сделки в виде односторонней реституции (возврата покупной цены), а также возмещения расходов на осуществление сноса).

Более сложным (да и более редким) является случай предъявления требований о сносе самовольной постройки ее покупателю в ситуации, когда продавца (лица, осуществившего постройку) нет, поскольку он ликвидирован. В соответствии с первым подходом такого покупателя нельзя обязать снести самовольную постройку, поскольку он является добросовестным приобретателем постройки и его нарушенный интерес не может быть восстановлен в случае принятия судом решения о сносе. Однако представляется, что есть основания и для другого вывода. Покупателя в этом случае можно обязать снести постройку как ее фактического владельца. Вопрос о его добросовестности не имеет значения при рассмотрении дела, поскольку добросовестность приобретателя в силу закона имеет значение лишь в контексте виндикации и приобретательной давности. При этом интерес покупателя должен надлежащим образом быть сопоставлен с интересами неопределенного круга лиц, которые могут быть нарушены сохранением и оборотом самовольной постройки. Нельзя забывать и об общем императивном запрете на обладание самовольной постройкой.

Требования о признании права собственности на самовольную постройку

Проанализируем случаи рассмотрения судами требований о признании права собственности на самовольную постройку по каждому из оснований отнесения постройки к самовольной.

Первое основание отнесения постройки к разряду самовольных касается строительства при отсутствии прав на земельный участок. В связи с этим следует упомянуть изменения в п. 3 ст. 222 ГК РФ, вступившие в силу с 1 сентября 2006 г. Имея в виду наработанную и не утратившую, как представляется, актуальность судебную практику, рассмотрим применение арбитражными судами абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ (в старой редакции), в соответствии с которым право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему участке, при условии, что данный участок будет в установленном законом порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку.

Основываясь на данной норме закона, самовольные застройщики, осуществившие постройку на земельном участке публичного собственника, чрезвычайно часто обращались в арбитражные суды с иском о признании права собственности на самовольную постройку к уполномоченным органам по управлению соответствующим имуществом. При этом ответчик по делу не возражал против признания судом права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости, указывая, что земельный участок будет предоставлен под возведенную постройку в случае удовлетворения заявленного требования. Нередко при этом в качестве доказательства по делу фигурирует так называемое гарантийное письмо публичного собственника земельного участка, содержание которого аналогично указанным возражениям на иск.

Практика судов по такого рода делам разделилась <12>. Одни суды полагают такие доказательства вполне достаточными и допустимыми, дающими возможность исковые требования удовлетворить.

<12> См., напр.: Постановления ФАС ДО от 22 ноября 2005 г. дело N Ф03-А51/05-1/3388; ФАС УО от 12 апреля 2006 г. дело N Ф09-2535/06-С3; ФАС ЗСО от 31 июля 2006 г. дело N Ф04-4222/2006(24307-А03-22).

Другие суды, которые необходимо поддержать в исследуемом вопросе, в удовлетворении подобных исков отказывают, признавая указанные доказательства недопустимыми.

В поддержку данного подхода можно выдвинуть также следующие аргументы. Во-первых, удовлетворение требования о признании права собственности в подобной ситуации будет означать не что иное, как принятие судом решения под условием последующего предоставления земельного участка под возведенную постройку, что процессуально немыслимо. Это тем более немыслимо, учитывая и такие обстоятельства: во-первых, реально упомянутое гарантийное письмо никого ни к чему не обязывает, являясь юридически документом совершенно пустым; во-вторых, земельным законодательством не предусмотрен порядок предоставления земельных участков под уже возведенные самовольные постройки, право собственности на которые признано судом. Однако в Земельном кодексе присутствуют императивные правила, касающиеся предоставления земельных участков под строительство, на обход которых по существу, по нашему мнению, может быть направлена указанная схема.

В связи с этим, как представляется, правы те суды, которые в таких ситуациях отказывают в иске. Возможно, нечто подобное усмотрел и законодатель, который исключил норму, которая являлась основанием для предъявления в суд указанных требований.

Однако принятие соответствующего Закона об изменении ст. 222 ГК РФ поставило на практике вопрос о действии его во времени. Распространяется ли он на случаи возведения самовольной постройки до введения его в действие? На этот вопрос, думается, позволяет ответить ст. 4 ГК РФ.

Из норм данной статьи можно сделать вывод, что если основания для отнесения постройки к числу самовольных возникли до 1 сентября 2006 г. (т.е. до этого момента началось строительство с соответствующими нарушениями), применяется старая редакция ст. 222 ГК РФ, поскольку отношения, связанные с самовольным строительством (это и возможный снос, но и возможная легализация), возникли до введения его в действие. При этом при указанном разрешении нашего вопроса в любом случае легализация постройки в судебном порядке будет невозможна. Так на какие же случаи был направлен абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ? Представляется, что он касается случаев, когда самовольная постройка возводилась на земельном участке, находящемся не в публичной, а в частной собственности, и в последующем вопрос о правах на земельный участок был урегулирован между собственником и застройщиком.

Ранее абз. 2 (ныне абз. 1) п. 3 ст. 222 ГК РФ предполагал еще одно основание для легализации самовольной постройки, связанное с наличием (отсутствием) прав на земельный участок у застройщика. Касается он случаев, когда собственник и самовольный застройщик - разные лица, и сводится к следующему. Если некое лицо (самовольный застройщик) осуществило постройку на чужом земельном участке без разрешения его собственника, у последнего есть выбор: требовать либо сноса названной постройки, либо признания за собой права собственности на эту постройку с возмещением третьему лицу произведенных им на осуществление постройки расходов в размере, определенном судом.

Вызывает недоумение и досаду и внесенные в рассматриваемый абзац законодателем изменения в связи с так называемой дачной амнистией, устанавливающие упрощенный порядок легализации самовольных построек, возведенных гражданами на принадлежащих им земельных участках. Эти изменения были направлены на возведение определенного мостика между ст. 222 ГК РФ и специальным законодательством, который должен был установить, что признание права собственником земельного участка на возведенную им на последнем постройку возможно не только в судебном, но и в упрощенном, ином, установленном законом порядке. Однако, как это, к сожалению, нередко бывает, такое намерение законодателя воплотить в норму было не суждено, поскольку комментируемый абзац, подчеркнем это еще раз, касается не случаев возведения самовольных построек собственником на своем земельном участке, а случаев возведения третьим лицом (например, соседом) на чужом земельном участке самовольной постройки. Остается только удивляться, что внесение изменения в ст. 222 ГК РФ, учитывая поставленные законодателем цели, оказалось настолько сложной задачей, что реализовать ее должным образом не представилось возможным.

Следующим основанием для отнесения постройки к самовольным является ее осуществление без получения необходимых разрешений, в контексте арбитражной практики это разрешение на строительство.

На практике весьма остро стоит вопрос, возможна ли в принципе легализация постройки судом в случае, когда она возведена без получения необходимых разрешений.

В соответствии с первым подходом такая легализация вполне возможна <13>. Основанием для такого вывода явилось следующее толкование последнего абзаца ст. 222 ГК РФ. Этот абзац лишь устанавливает условия, при которых легализация в судебном порядке самовольной постройки невозможна, и следовательно, предусматривает возможность легализации самовольной постройки во всех случаях, прямо не подпадающих под указанные в ней условия невозможности ее легализации. Иными словами, самовольный застройщик обязан доказать в судебном порядке, что сохранение его самовольной постройки не нарушает права и интересы третьих лиц и не создает угрозы жизни или здоровью граждан. К доказательствам, представляемым при этом суду, относятся заключение строительной экспертизы, которая показала, что возведенная постройка соответствует строительным и градостроительным нормам и правилам, заключение органов пожарной охраны, энергонадзора, письма смежных землепользователей, не возражающих против легализации постройки, и пр.

<13> Такой подход отражен, в частности, в Постановлениях ФАС ПО от 23 июня 2005 г. дело N А55-17521/04-14; ФАС ВСО от 21 ноября 2006 г. дело N А19-12785/06-16-Ф02-6141/06-С2; от 7 декабря 2006 г. дело N А74-2172/06-Ф02-6555/06-С2.

Против такого подхода имеются принципиальные возражения, в связи с чем предлагаем поддержать позицию тех судов, которые никогда и ни при каких обстоятельствах не считают возможным удовлетворение требования о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную при отсутствии разрешения на строительство <14>. Основания для такого подхода следующие.

<14> См., например: Постановления ФАС МО от 17 февраля 2003 г. дело N КГ-А40/352-03; ФАС СКО от 17 января 2007 г. дело N Ф08-6899/2006.

Удовлетворение искового требования в подобной ситуации необоснованно ставит в неравное положение добросовестных застройщиков, получивших разрешение на строительство, и самовольных застройщиков, такого разрешения не имеющих. Оказывается, получение разрешения на строительство вовсе не является обязательным. Можно строить без него и признать за собой право собственности в судебном порядке.

Кроме того, рассмотрение судом подобного рода требований по большому счету не содержит в себе спора и поэтому не представляет собой предмет судебного разбирательства. Фактически, рассматривая подобного рода дела, суд подменяет собой административный орган, выдающий разрешения на строительство, - ведь по существу речь идет не о чем другом, как о выдаче последующего разрешения на строительство в судебном порядке. В связи с этим вполне оправдан возникающий на практике вопрос: кто является надлежащим ответчиком по делу? Дать ответ на этот вопрос возможным не представляется, поскольку подобного рода дела в суде быть просто не может.

И наконец, главное. Статья 222 ГК РФ никогда не предполагала и не предполагает возможность признания судом права собственности на самовольную постройку, возведенную без получения разрешения на строительство. Обратимся к структуре норм ст. 222 ГК РФ.

Пункт 1 ст. 222 определяет критерии отнесения постройки к самовольным.

Пункт 2 ст. 222 определяет общий режим самовольной постройки: право собственности на нее не возникает и она подлежит сносу.

Абзац 1 п. 3 ст. 222 указывает на одно-единственное основание для признания права собственности на самовольную постройку, касающееся вопроса прав на земельный участок, на котором она возведена.

Абзац 3 п. 3 ст. 222 логически вытекает из предыдущего абзаца и говорит о том, что даже в этом единственном случае признания права собственности на самовольную постройку такое признание в судебном порядке невозможно, если сохранение постройки нарушает права и интересы третьих лиц и создает угрозу жизни и здоровью граждан. То есть данный абзац устанавливает лишь безусловные основания, исключающие легализацию постройки применительно к имеющимся основаниям для легализации самовольной постройки.

Такая структура комментируемой нормы вполне оправдана и объясняется тем, что основания отнесения постройки к разряду самовольных разные по своей сути. Одно дело, если постройка самовольна лишь по мотиву отсутствия прав на земельный участок, находящийся в частной собственности. По существу, если подходить к вопросу, так сказать, исторически, именно из самозахвата земли и вырос институт самовольной постройки. И здесь вопросы самовольного строительства есть частное дело собственника и застройщика. Поэтому здесь есть место для сделки между ними, которая санирует самовольную постройку. Развитие городов, технологий и увеличение масштабов строительства привели к расширению императивных требований, предъявляемых к последнему. Строительство должно осуществляться в соответствии с выданным разрешением, которое подтверждает допустимость реализации конкретного проекта, который должен быть осуществлен с соблюдением соответствующих норм и правил. Нарушение этих требований не является частным делом застройщика и государства, поскольку данные требования установлены в интересах всех и в конечном счете в публичных интересах. И здесь нет места для сделки между самовольным застройщиком и государством.

Таким образом, возможность рассмотрения судом требования о признании права собственности на самовольную постройку должна быть практически исключена. Единственная возможность для такого рода иска - это иск собственника земельного участка, на котором возведена постройка третьим лицом, о признании права собственности на эту постройку с возмещением третьему лицу расходов, которые он понес на строительство. Однако с практической точки зрения в арбитражном процессе такие случаи будут либо исключены, либо сведены к минимуму. Строительство третьим лицом самовольной постройки без прав на соответствующий земельный участок означает только одно: строительство ведется без получения разрешения, что является самостоятельным основанием для признания постройки самовольной. Поэтому рассматриваемые требования в арбитражном процессе в указанной ситуации возможны только в том случае, когда разрешения на строительство постройки, возведенной третьим лицом на земельном участке собственника, не требуется.

Применительно к третьему основанию отнесения построек к самовольным лишь скажем, что на практике требования о признании права собственности на постройки, возведенные с существенными нарушениями тех или иных норм и правил, не заявляются. Видимо, эти вопросы успешно решаются на практике при принятии решения о вводе объекта в эксплуатацию.

Выводы

Итак, мы изложили в самом первом приближении некоторые вопросы практического свойства, касающиеся применения ст. 222 ГК РФ, что позволяет сделать первые предварительные выводы.

Существование института самовольной постройки предопределено тем, что в специальном законодательстве (прежде всего земельном, градостроительном) предъявляются специальные требования к строительной деятельности вообще. Наличие таких требований предполагает последствия самовольного строительства, которые устанавливаются как публичным, так и частным правом. В последнем случае необходимым оказывается разрешить вопрос о собственности на самовольную постройку, установить случаи, когда приобретение прав на самовольную постройку возможно, но и определить, когда права собственности на нее не возникает и она подлежит сносу. Именно эту задачу решают нормы о самовольной постройке. В связи с этим не лишним будет заметить, что рассматриваемый институт накладывает свой отпечаток и на исполнение договоров, которыми опосредуется создание, реконструкция тех или иных объектов (прежде всего речь идет о договорах строительного подряда и долевого участия в строительстве).

Определение случаев, при которых возможно приобретение права собственности на самовольную постройку, должно производиться посредством анализа различных по своим свойствам оснований отнесения строительства к самовольному. В связи с этим в одних случаях приобретение права собственности на самовольную постройку должно в принципе исключаться, в других - допускаться. Последнее касается самовольного строительства, осуществленного на чужом участке, находящемся в частной собственности. И здесь, возможно, следует допустить расширение оснований для легализации самовольных построек.

Такое значение рассматриваемого института позволяет говорить не о самовольной постройке как объекте недвижимого имущества, а о последствиях самовольного строительства (ведь при реконструкции нового объекта, как правило, не возникает).

И наконец, следует заметить, что развитие правоприменения интересующего нас института должно четко следовать закону, что позволит возводить такие объекты, которые не нарушат права и интересы третьих лиц, не создадут угрозу их жизни и здоровью, более того, позволят успешно решить стоящие перед строительством задачи. Можно без преувеличения сказать, что институт самовольной постройки является тем пробным камнем, которым проверяются состоятельность и цивилизованность любой строительной деятельности, а осторожное, четкое и жесткое отношение правоприменителя к строительству свидетельствует о развитости соответствующего правопорядка.

Одним из наиболее быстро претерпевающим изменения институтом гражданского права, с точки зрения законодательного регулирования, является институт самовольной постройки.

Данный факт связан с тем, что в процессе изменения и трансформации экономической, социальной и политической ситуации в мире, инструменты регулирования самовольного строительства меняются то в сторону либерализации узаконения самовольных построек, то в сторону ее ужесточения.

В вопросе правового порядка самовольной постройки трудно разобраться без определения правовой природы представленного объекта.

Тонкости понятия самовольной постройки и особенности легализации определяются в ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

До 1 сентября 2015 года статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации включала следующее определение самовольной постройки: "1. Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. 2. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки". самовольный постройка недвижимость имущество

На сегодняшний день список объектов, которые могут быть признаны судом самовольной постройкой, стал предельно точным. В данный список с 1 сентября 2015 года могут входить только здания, сооружения или другие строения. Законотворец отменил понятие "иное недвижимое имущество", к коему причисляются объекты незавершенного строительства.

В пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ дается определение автономного вида недвижимости, каковым является объект, строительство какового не завершено, а также не является ни зданием, ни строением, ни сооружением. Таким образом, можно заметить, что законодатели исключили вероятность легализации объекта незавершенного строительства, на основании статьи 222 Гражданского кодекса РФ. Но, к сожалению, судебная практика не подтвердила наши ожидания. Опираясь на ту же судебную практику, отметим, что в п. 30 постановления от 29 апреля 2010 года, Пленума Верховного суда РФ № 10, а также Пленума ВАС РФ № 22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - постановление № 10/22) сказано, что объект незавершенного строительства, как недвижимое имущество, может быть признано самовольной постройкой. Стоит заметить, что в вопросе распространения ст. 222 Гражданского кодекса РФ на объекты незавершенного строительства, не самой недурственной идеей является ожидание правовой позиции Верховного суда РФ.

Как и многим понятиям, правовому режиму самовольной постройки не чужд дуализм ее натуры:

• 1. Правонарушение, идущее в разрез с нормами норм земельного и градостроительного законодательства.
• 2. Возникновение одного из условий, требований или оснований приобретения права собственности в порядке п. 3 ст. 222 ГК РФ.

Некоторые, достаточно подкованные в юридическом смысле, люди, осуществившие самовольное строительство, прибегали к судебному признанию права собственности в обход административного порядка, на основании положения ст. 222 ГК РФ в редакции до 1 сентября 2006 г., что шло в разрез исключительному характеру ст. 222 ГК РФ.

Самовольная постройка в собственности, а также в наследуемом пожизненном или бессрочном (постоянном) владении признается только за гражданином, в пользовании которого имеется земельный участок, на котором производилась данная постройка. По настоящий момент происходят достаточно быстрые реагирования на изменяющиеся тенденции в области гражданского права и действия по изменению правового регулирования приобретения права собственности на самовольную постройку. В данном конкретном случае можно сказать о попытке законодателя закрепить принцип "единой судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов", указанный в пп. 5 п.1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Существует ряд совокупных определенных условий, для легализации права собственности на самовольную постройку (п.3 ст.222 ГК РФ). Если до 1 сентября 2015 года пункт 3 статьи 222 Гражданского кодекса РФ содержал только два обязательных условия по этому вопросу, то на сегодняшний день ряд пополнился до четырех условий.

• 1. Право на землю (действовало до 1 сентября 2015 года) (абз. 1 пункта 3 статьи 222 ГК РФ, определение Верховного суда РФ от 16 декабря 2014 г. № 18-КГ 14-165.
• 2. Право на строительство (начало действовать с 1 сентября 2015 года). (на основании абзаца 2 п. 3 ст. 222 ГК РФ.)
• 3. Соответствие постройки градостроительным нормам (начало действовать с 1 сентября 2015 года). (абзац 3 п. 3 ст. 222 ГК РФ.)
• 4. Соблюдение прав третьих лиц (действовало до 1 сентября 2015 года). (абзац 4 п. 3 ст. 222 ГК РФ.)

Кроме этого, основываясь на судебную практику, можно обозначить и определить условия признания права собственности на самовольную постройку, которые были сформированы судами еще до 1 сентября 2015 года и являются базисом на сегодняшний день.

• 1. Постройка соответствует целевому назначению земельного участка (определение Верховного суда РФ от 13 января 2015 г. № 18-КГ 14-168.)
• 2. Застройщик обращался за разрешением на строительство (пытался легализовать постройку другим способом). (на основании абзаца 2 п. 26 постановления № 10/22).
• 3. Постройка соответствует нормативам, сохранение ее не создает угрозы для граждан. В части соответствия постройки нормам строительных и градостроительных нормативов можно быть уверенным, что изменения, которые вступили в законную силу с 1 сентября 2015 года (абзац 3 п. 3 ст. 222 ГК РФ) укрепили эту судебную практику уже на уровне закона.
• 4. Постройка является независимым объектом.

В статье 222 ГК РФ не рассмотрены должным способом отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, не являющихся недвижимым имуществом; перепланировка, переустройство (переоборудование) недвижимости, в результате которых не создан новый объект недвижимости (абзац 1 п. 29 постановления № 10/22). (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 июля 2013 г. по делу № А 63-10861/2012).. Хотя реконструированная недвижимость в некоторых случаях может быть признана самовольной постройкой, если в результате произведенных работ возник новый объект (п. 28 постановления № 10/22.)

В целом, опираясь на определение рассмотренного нами такого института как самовольная постройка и гражданско-правовой режим, для легализации самовольной постройки требуется обратить внимание на целый ряд правовых условий, как уже вступивших в силу с 1 сентября 2015 года в российском законодательстве, так и сложившихся в судебной практике.

Список литературы

• 1. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015) // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - С.3301.
• 2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015) // СЗ РФ. - 2001. - № 44. - С. 4147.
• 3. Коршунов Е.А. Проблемы легализации и оформления самовольной постройки // "Бюллетень нотариальной практики". - 2008. - № 5. - С. 18.
• 4. Определение Верховного Суда РФ от 16.12.2014 № 18-КГ 14-165 [Электронный ресурс] // URL: https://www.consultant.ru/law/podborki/dogovor_prostogo_tovarischestva/ (дата обращения: 02.08.2015 г.)
• 5. Определение Верховного Суда РФ от 13.01.2015 № 18-КГ 14-168 [Электронный ресурс] // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online .cgi?req=doc;base=ARB;n=416843;dst=0;ts=1A15BCBD75C15F2AF8EB97BF17248CA8; rnd=0.13564670528285205 (дата обращения: 02.08.2015 г.)
• 6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 (ред. от 23.06.2015) "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" // Российская Газета. - 2010. - № 109.
• 7. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 июля 2013 г. по делу № А 63-10861/2012 [Электронный ресурс] // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=card;page=splus;ts=1A1... (дата обращения: 02.08.2015 г.)
• 8. Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., -2006. - С. 54.

ИСТОРИЯ

Развитие правового регулирования самовольной постройки

Историко-правовой анализ генезиса института самовольной постройки с методологических позиций следует начинать с римского частного права. Это обусловлено тем что, зародившись более двух тысяч лет назад, римское частное право в настоящее время оказывает существенное влияние на современное гражданское право и во многом является его фундаментом. Об этом свидетельствует факт использования наукой гражданского права многих правовых категорий и конструкций римского права, что непосредственно объясняется их исключительной важностью для системы отечественного частного права в целом и её отдельных отраслей.

Самовольное строительство было широко известно в Древнем Риме. Однако его результат понимался римскими юристами двояко, с одной стороны, как бесспорное нарушение прав собственника земельного участка, а с другой - как один из случаев поступления имущества в собственность владельца земельного участка. Известный римский юрист Гай писал: «постройка, воздвигнутая кем-либо на нашей земле, хотя бы кто-либо построил ее для себя, становится по естественному праву нашею, так как построенное на поверхности принадлежит собственнику земли» .

Даже если собственник земельного участка строил здание из чужого материала, он все равно приобретал право на строение, так как существовало правило. При этом стоимость материалов и в конечном итоге самого здания не имела существенного значения, хотя могла многократно превосходить стоимость самого земельного участка. Указанный подход позволил квалифицировать самовольную постройку в качестве способа приобретения права собственности путем приращения имущества (inaedificalio). Причем увеличение имущества происходило у собственника земельного участка, поскольку римское право мыслило строение как составную часть земельного участка: superficies solo cedit - построенное на поверхности следует за почвой, то есть правовая судьба земли определяла правовую судьбу постройки.

Другим вариантом разрешения правового положения застройки на чужой земле стал суперфиций (superficies в общем смысле означало всё созданное над и под землёй и связанное с поверхностью земли) - «наследственное и отчуждаемое право пользования в течение длительного периода строением, возведенным на чужом земельном участке за плату». Суперфициарию принадлежало в течение определенного договором срока право осуществлять пользование постройкой. Таким образом, институт суперфиция не только не расходился с классическим принципом о строении как принадлежности земельного участка, но предоставлял ограниченное вещное право суперфициарию в отношении построенного им здания или сооружения. И уже впоследствии у классических юристов superficies рассматривалось как право на чужую вещь - ius in re aliena, которое могло переходить от одного лица к другому, независимо от того, сохраняется ли право собственности на землю в прежних руках или отчуждается.

Следует отметить, что хотя институты superficies и самовольной постройки существовали в римском частном праве, юристы того периода не дали этим правовым понятиям никакого научного определения. Объяснение этого феномена заключается в том, что римляне не столько «не сумели» выработать четкой терминологии, сколько создали логичную понятийную систему, основанную на достаточно свободном использовании терминов, в разной степени перекрывающими друг друга и взаимозаменяемыми в зависимости от правовой ситуации. При этом в ходе разрешения какого-либо практического вопроса в такой понятийной системе на первом месте оказывается не сугубо юридический «термин», а общественное отношение. Действительно доктрина римского частного права имущественные отношения разработала настолько всесторонне и глубоко, что до сих пор является образцом для совершенствования современной юриспруденции.

В целом анализируя римский период развития института самовольной постройки можно констатировать существование своеобразной достаточно четко дифференцированной системы отношений собственности в сочетании с архаическим характером понятийно-терминологического аппарата в исследуемой области.

Гражданский кодекс Франции (1804) и Германское гражданское уложение (1896), подвергшиеся влиянию со стороны римского частного права, сохранили приоритет так называемого «права почвы» при возведении строения на земельном участке, не принадлежащем застройщику. В рассматриваемом правоотношении данные источники права закрепляют переход самовольно возведенной постройки в собственность к собственнику земельного участка. Одновременно используется принцип диспозитивного регулирования в виде права застройщика на различного рода компенсации (ст. 555 Гражданского кодекса Франции, § 951 Германского гражданского уложения).

Аналогичной позиции придерживалось и российское дореволюционное законодательство (ст. 384, 424. 425, 574, 609, 610 т. 10 Свода законов гражданских Российской Империи, ст. 32, 847, 848 проекта Гражданского уложения 1810 г.) .

В ст. 424 т. 10 Свода законов гражданских Российской Империи было закреплено право полной собственности на землю, а её владелец имел право на все находящееся на поверхности земли. В то время и речи не могло идти о правах застройщика, действовавшего самовольно и незаконно. Однако русскому гражданскому праву того периода был известен своеобразный аналог римского института superficies - право застройки, которое было установлено Законом 1912 г.

Отличительной особенностью данного правового подхода к застройке являлось приобретение права собственности на возведенное строение собственником земельного участка, а застройщиком по договору о праве застройки. Тем не менее, право застройки земельного участка оформлялось по правилам, предусмотренным для недвижимого имущества. Если же в договоре не было особых соглашений между собственником земельного участка и застройщиком, то по истечении его срока действия застройщик имел право снести, возведенную им постройку. Собственнику земельного участка также принадлежало право снести указанную постройку, либо же приобрести права собственности на неё, но при условии возмещения её стоимости по самой низкой оценке.

Советское гражданское право на первоначальном этапе своего развития в целом восприняло институт права застройки, закрепив его в ГК РСФСР 1922 г. (ст.71-84), установив право застройки как владение и распоряжение строением, возведенным на государственном земельном участке на договорных, срочных и возмездных началах, с правом отчуждения и залога данной постройки. Как справедливо отмечает К.И. Скловский, «суперфиций и право застройки по ГК РСФСР 1922 г. обязаны своим возникновением существованию больших массивов земель с ограниченной возможностью гражданского оборота». Примечательно, что в этот период самовольная постройка гражданским законодательством вообще не упоминалась. Однако ст. 74 ГК РСФСР 1922г. уже предписывала застройщику при возведении построек и эксплуатации их соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила. Тем самым на законодательном уровне были установлены специальные требования по возведению зданий и сооружений.

Понятие и последствия самовольного строительства были предусмотрены ст. 109 ГК РСФСР. Часть 1 этой статьи определяла правовой режим самовольной постройки, признаки, позволяющие определить ее характер. Самовольной признавалась постройка, возведенная без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил. Важно отметить, что к числу таких нарушений относилось и превышение застройщиком установленных законом предельных норм жилой площади (60 кв.м.). Как самовольное строительство рассматривалось и переоборудование нежилого строения в жилое, а также возведение жилой пристройки без соответствующего разрешения. При этом юридически безразличным было, на каком земельном участке было возведено самовольное строение - самовольно захваченном или отведенном для другого целевого использования.

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. резко отрицал возможность признания за самовольным застройщиком какого-либо права. Судебная практика так же исходила из того, что иски о признании права собственности на самовольно возведенные строения, в отличие от споров по поводу права собственности на материалы, детали и конструкции, остающиеся после сноса таких незаконных построек, были неподведомственны суду. В тех же случаях, когда исполнительный комитет местного Совета давал надлежащее разрешение на отчуждение возведенного с нарушением существующих правил помещения, последнее самовольным не считалось и безвозмездному изъятию не подлежало. Таким образом, устранить юридические последствия самовольного строительства и тем самым создать основания для возникновения у застройщика права собственности мог лишь административный орган, а не судебный.

Более позднее Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении статьи 109 Гражданского кодекса РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома» разъяснило, что когда такая постройка была возведена на земельном участке, не предоставленном в установленном законом порядке застройщику, и исполком местного Совета отказался заключить с ним договор о предоставлении ему в бессрочное пользование данного земельного участка, такая постройка по решению исполкома подлежала сносу осуществившим ее лицом и за его счет, либо могли быть безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местных Советов народных депутатов. Более того, указал, что судам неподведомственны иски о признании права собственности на самовольно возведенный дом (дачу) или часть дома (дачи), в том числе связанные с куплей-продажей, дарением, меной, наследованием, а также разделом, независимо от того, предъявляются они гражданином, осуществившим самовольное строительство, или другим заинтересованным лицом.

Важно отметить, что правилу ст. 109 ГК РСФСР о последствиях самовольных построек, возведенных до 01.10.1964г. и признававшихся самовольными постройками по ранее действовавшему законодательству, придавалась обратная сила (ст. 11 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Гражданского и Гражданского процессуального кодексов РСФСР»).

Из анализа ст. 109 ГК РСФСР следует вывод о том, что субъектом самовольного строительства выступал гражданин, а объектом - жилой дом (дача). Законодательство этого периода не упоминает самовольное строительство юридических лиц. Вместе с тем нормы § 15-16 Инструкции «О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР», определяя правовые последствия самовольной постройки, не разграничивали самовольные строения; возведенные гражданами и юридическими лицами.

Принятые в 1968 году Основы земельного законодательства так же были направлены на борьбу с незаконным строительством и предусматривали меры охраны права исключительной собственности государства на землю. Любые действия, нарушающие это право, признавались незаконными, а лица, допускающие нарушения законов о национализации земли, привлекались к ответственности.

Анализ судебной практики того периода свидетельствует о том, что возможностью изъятия (конфискации) самовольно возведенных построек исполкомы пользовались довольно широко.

В большинстве случаев самовольное строительство узаконивалось, либо принималось решение о сносе здания, поскольку зачисление самовольных строений в фонд местных Советов депутатов трудящихся соответствующие исполкомы считали нецелесообразным. Вместе с тем, такая практика так же существовала и даже была обобщена Постановлением Пленума Верховного Суда СССР «О применении законодательства при рассмотрении судами дел об изъятии домов, построенных гражданами с нарушением действующих правил».

Таким образом, советские нормативные акты, в силу исторически сложившихся обстоятельств, предусматривали меры борьбы и предупреждения возведения самовольных построек, закрепляли публично - правовой подход к оценке института самовольной постройки и были направлены на защиту интересов государства - государственной монополии на землю. Единственной нормой права, содержащей трактовку понятия "самовольная постройка", в настоящее время является ст. 222 ГК РФ. Именно в ней определены признаки самовольной постройки, порядок и основания признания права собственности на нее, а также негативные последствия ее осуществления (в частности, обязанность лица, осуществившего самовольное строительство, произвести ее снос).

В литературе так же высказано мнение о постройке как индивидуальном объекте, который получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов. Однако необходимо все-таки уточнить данное определение. Во-первых, постройка - это объект, который своим возникновением обязан деятельности по её созданию, а именно градостроительной деятельности. Во-вторых, строительная конструкция может рассматриваться в качестве постройки лишь тогда, когда достигает известной степени законченности самого процесса строительства. В-третьих, постройка - это объект, обособленный от других уже существующих на том же земельном участке аналогичных объектов.

Самовольное строительство относится к числу первоначальных способов приобретения права собственности. Несмотря на кажущуюся простоту условий возникновения права собственности на недвижимое имущество, сформулированных в ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), правоприменительная практика по данной статье постоянно сталкивается с проблемными вопросами.

К их числу относится прежде всего определение сферы общественных отношений, подпадающих под регулирующее воздействие указанной правовой нормы.

Применяется ли ст. 222 ГК РФ только к отношениям по новому строительству объектов недвижимости, либо также для признания права собственности на дополнительные площади, возникшие при проведении самовольной реконструкции объекта (надстройка дополнительных этажей, пристройка к основному зданию и т.п.)? Допустимо ли признавать право собственности на основании данной статьи на не завершенный строительством объект либо понятие "самовольное строительство" не распространяется на объекты незавершенного строительства, так как они не могут быть отнесены к числу созданных строений?

В юридической литературе и судебной практике по данным вопросам высказаны различные мнения.

Одни авторы полагают, что термин "постройка" предполагает известную степень законченности процесса строительства. Другим признаком называют самостоятельность постройки по отношению к уже существующим объектам. Поэтому пристройка части строения к ранее созданному не подпадает под действие указанной статьи*(1) . Возражения о том, что не завершенный строительством объект может быть признан самовольной постройкой высказаны и О. Мананниковым.*(2)

Согласно другой позиции осуществление реконструкции приводит к появлению объекта самовольной постройки. В процессе осуществления самовольной реконструкции в виде пристройки нарушаются условия первоначальной проектной документации, по которой выполнялось строительство, актов сдачи - приемки объектов в эксплуатацию, размеры площадей, определенных в названных документах, поэтому новые дополнительные площади следует рассматривать как объекты самовольной постройки.*(3) Некоторые сторонники данной позиции уточняют свое мнение, дополнительно ссылаясь на то, что возможность применить ст. 222 ГК РФ возникает только в том случае, если в процессе реконструкции (достройки, перестройки) создан новый объект недвижимости.*(4)

Неединообразна по данным вопросам и судебная практика. Так, в одном случае созданная в процессе реконструкции пристройка рассматривается как самостоятельный объект строительства и признается самовольной постройкой. При оценке реконструированного объекта недвижимости суды квалифицируют его как самовольную постройку, ссылаясь на изменение целевого назначения земельного участка, на котором находился первоначальный объект, а также проведение строительных работ без специального разрешения. Создание в процессе реконструкции нового объекта того же назначения либо достройка дополнительного этажа на здании, осуществленные в границах ранее предоставленного земельного участка, тем не менее, означают фактическое изменение целевого назначения земельного участка, что и является основанием рассматривать созданный объект как самовольную постройку.*(5) . Косвенно позиция Высшего Арбитражного Суда РФ о возможности квалификации в качестве объекта самовольной постройки надстройки здания и применения к этому объекту правил ст. 222 ГК РФ выражена в постановлении от 09.11.04 N 9515/04. По данному делу заявлен иск о сносе самовольной постройки в виде двухэтажной мансарды над зданием. Решением суда иск удовлетворен, поскольку собственник здания возвел надстройку самовольно и в силу ст. 222 ГК РФ обязан ее снести. Судебные акты по данному делу отменены по процессуальным основаниям, как принятые о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, и с нарушением пределов рассмотрения дела в кассационной инстанции.

В других случаях суды исходят из того, что к отношениям по самовольной реконструкции не применяются правила ст. 222 ГК РФ. Вместе с тем, в рамках данной позиции практика также дифференцируется в зависимости от результата проведенной реконструкции. Одни суды полагают, что если в процессе переустройства здания не создано нового объекта недвижимости, то в отношении новых площадей, возникших в здании, не могут быть применены правила ст. 222 Гражданского кодекса РФ. Такое обоснование сделано кассационной инстанцией при оставлении в силе решения суда об отказе в иске о сносе самовольной постройки - третьего этажа в здании. Суд исходил из того, что в результате перепланировки второго этажа путем перекрытия части пространства второго этажа в здании не создано самостоятельного архитектурного объекта, поскольку перепланировка была произведена внутри здания и не повлекла за собой изменения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города, его отдельных элементов.*(6)

Вместе с тем, другие окружные суды считают необходимым разграничивать понятия "новое строительство" и "реконструкция" и полагают, что самовольная реконструкция не охватывается диспозицией ст. 222 ГК РФ и не создает самовольной постройки как ее результата независимо от того, возникают ли в процессе ее проведения новые объекты либо происходит лишь общее увеличение полезных площадей здания.*(7) Так, по одному из дел позиция кассационной инстанции по вопросу об определении сферы действия ст. 222 ГК РФ обоснована следующим. Согласно п. 1 указанной статьи самовольной постройкой считается недвижимое имущество, созданное с нарушением установленного порядка. Следовательно, самовольными постройками являются лишь те объекты, которые ранее не существовали, а объекты, возведенные в установленном порядке и реконструированные собственником, к самовольным постройкам не относятся. Понятия "строительство" и "реконструкция" не являются тождественными. Это видно из содержания Градостроительного кодекса РФ, в котором строительство и реконструкция обозначаются как различные виды градостроительной деятельности.

Не являясь тождественными понятиями, строительство и реконструкция не подпадают под одинаковый правовой режим. Так, гражданское законодательство содержит нормы, регулирующие порядок возникновения права на созданную, построенную недвижимость (ст. 219, 222 ГК РФ). В то же время законодательством не определены последствия реконструкции, не установлено, как она влияет на право собственности. Из этого следует, что при реконструкции не происходит изменения права собственности на вещь. Поэтому к отношениям по самовольной реконструкции нормы о самовольном строительстве не могут применяться в полной мере. В противном случае пришлось бы признать, что при реконструкции право собственности на существовавший объект прекращается, а на реконструированный возникает только в порядке, установленном для возникновения права собственности на самовольную постройку. Однако реконструкция не предусмотрена законом в качестве основания для прекращения права собственности, а перечень таких оснований является исчерпывающим*(8) .

Представляется, что правовая конструкция объекта самовольного строительства, заложенная в ст. 222 ГК РФ, не находится в прямой зависимости от таких экономических категорий, как новое строительство и реконструкция. Объектом самовольной постройки может стать и обособленное сооружение, созданное в процессе реконструкции. С учетом того, что нежилые помещения в гражданском законодательстве рассматриваются как самостоятельные объекты гражданских прав, в юридической науке производные объекты недвижимости, в том числе здания, исследуются как самостоятельные системные образования с собственным элементно-структурными отношениями.*(9) Определение значения терминов "здание" и "помещение" дано в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Помещениями следует считать конструктивно и пространственно обособленные части внутри здания, пригодные для использования. Помещение в отличие от здания лишено какого-либо материального выражения и рассматривается как вещь исключительно в юридическом смысле этого слова.*(10)

Новый Градостроительный кодекс РФ впервые дает четкое разграничение понятий "строительство" и "реконструкция". Согласно ст. 1 строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Под реконструкцией понимается изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

Строительство и реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, если при их проведении не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (ст. 51 названного Кодекса).

Градостроительным кодексом РФ введено также понятие "градостроительный регламент", под которым понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, в том числе предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

По смыслу ст. 222 ГК РФ самовольная постройка, являясь недвижимым имуществом, находится в неразрывной связи с земельным участком, она может быть создана на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке. Поэтому к самовольным постройкам следует относить такие новые объекты, как пристройки к существующему зданию либо надстройки, увеличивающие внешние габариты строений в виде дополнительных этажей, надстроек. Поскольку градостроительным регламентом устанавливаются виды разрешенного строительства всего того, что находится над поверхностью земельного участка, такая реконструкция может нарушить установленные им нормы, т.е. фактически изменить целевое назначение земельного участка, и в силу этого произведенная надстройка может рассматриваться как объект, возведенный на земельном участке, не отведенном для этих целей.

Создание нового обособленного объекта в процессе реконструкции здания по общему правилу не влечет изменения субъекта права собственности на реконструированный объект в целом. Возможность признания права собственности на такое обособленное строение зависит от предоставления лицу, осуществившему строительство, земельного участка под данным объектом.

По смыслу ст. 222 ГК РФ объектом самовольного строительства не могут быть новые площади, созданные в пространстве имеющегося здания в результате его внутренней перепланировки, в том числе появления дополнительных этажей внутри существующего стабильного каркаса здания. В этом случае в установленном порядке следует решать вопрос об изменении площади имеющегося объекта, но не о признании права собственности на дополнительные обособленные площади в порядке ст. 222 ГК РФ.

Учитывая различия судебной практики в толковании положений ст. 222 ГК РФ, высшей судебной инстанции необходимо дать соответствующие разъяснения, обеспечивающие единообразное понимание сферы применения данной правовой нормы.

По смыслу ст. 222 ГК РФ временные сооружения и сооружения из легковозводимых конструкций не могут быть объектом самовольной постройки, поскольку из текста статьи однозначно следует, что в ней речь идет о недвижимом имуществе.

В соответствии со ст. 222 ГК РФ проблема самовольности постройки связана с наличием спора о праве на созданный объект недвижимости. Поэтому для устранения правовой неопределенности законодатель установил правила об условиях приобретения права собственности. Для этого необходимо в установленном порядке предоставить земельный участок лицу, осуществившему постройку, а истцу доказать, что строение не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью.

Вместе с тем, если земельный участок в установленном порядке предоставлен застройщику, а последний начал возводить строение без получения на это необходимых разрешений, вправе ли владелец земельного участка обращаться с иском о признании права собственности на это строение, учитывая, что никто его прав на объект не оспаривает? В суде достаточно часто предъявляются и рассматриваются подобные иски. В литературе справедливо отмечено, что судебный порядок признания права собственности владельца земельного участка, осуществившего самовольную постройку, приводит к тому, что суд вместо разрешения спора о праве подменяет собой органы, на которые возложены обязанности в выдаче разрешений на строительство и согласовании застройки.*(11) Анализ судебной практики свидетельствует о том, что лица, осуществившие самовольную постройку на принадлежащем им земельном участке, используют судебный порядок признания права собственности на самовольную постройку с целью обойти установленный порядок получения разрешений на строительство.